Avis sur le projet de loi portant réforme du droit d’asile

La CNCDH rend son avis très critique sur le projet de loi relatif à la réforme de l’asile

Paris, le 21 novembre 2014 – La Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH), sur saisine du ministre de l’Intérieur, rend aujourd’hui un avis sur le projet de loi relatif à la réforme de l’asile, présenté le 23 juillet 2014 en Conseil des ministres. Ce projet s’inscrit dans le processus de communautarisation de l’asile, au titre duquel la France se doit d’assurer la transposition de quatre directives européennes définissant un régime d’asile européen commun.

Dans le contexte actuel marqué par les conflits armés en Irak, en Syrie et ailleurs, ainsi que par la survenance d’événements tragiques aux frontières de l’espace Schengen, il est à craindre que les pouvoirs publics ne soient, une fois de plus, tentés de durcir leur politique de contrôle des flux migratoires, et de prendre des mesures de plus en plus restrictives concernant l’exercice du droit fondamental d’asile. Pour Christine Lazerges, présidente de la CNCDH, « La prolifération de discours sécuritaires assimilant à tort politique d’asile et politique d’immigration et opposant les « bons » demandeurs d’asile aux « mauvais » risque d’entraîner un repli identitaire portant préjudice à l’exercice du droit d’asile par l’alimentation d’un climat de suspicion généralisée à l’encontre de ceux qui sollicitent une protection internationale ».

Pourtant, en 60 ans le nombre de bénéficiaires de l’asile est resté le même. La crainte, souvent exprimée, d’un afflux massif n’est donc pas fondée.

Par son avis, la CNCDH s’inscrit dans sa tradition de défense des droits fondamentaux et appelle le gouvernement et le législateur à aborder la réforme du droit d’asile avec davantage d’ambition. Certes elle relève plusieurs aspects positifs dans le projet de loi, comme notamment l’extension de l’effet suspensif des voies de recours, la présence d’un tiers lors de l’entretien mené par l’agent de l’OFPRA, la reconnaissance d’un droit à l’hébergement pour tous les demandeurs d’asile ou le maintien d’un juge spécialisé de l’asile. Mais le projet lui paraît devoir être amélioré dans le sens d’une meilleure garantie des droits et libertés fondamentaux.

A cette fin, la CNCDH propose dans son avis articulé en quatre axes, des recommandations concrètes qui permettront de garantir mieux encore :

• le droit à un accès effectif à la procédure d’asile ;

• le droit au traitement équitable de la demande d’asile ;

• le droit à des conditions matérielles d’accueil ;

• le droit à la prise en compte de l’état de vulnérabilité.

 Synthèse des principales recommandations de la CNCDH

Recommandation n° 1 : La CNCDH recommande aux pouvoirs publics de valoriser le savoir-faire associatif et de prévoir des financements permettant aux associations de remplir leurs missions dans de bonnes conditions. Elle se doit tout particulièrement de saluer le travail considérable et le dévouement exemplaire des associations impliquées au premier chef dans l’accueil, l’orientation, l’hébergement et l’accompagnement des demandeurs d’asile.

Recommandation n° 2 : La CNCDH recommande l’urgente simplification de la législation relative au droit d’asile.

Recommandation n° 3 : La CNCDH recommande de supprimer du projet de loi toutes formulations et terminologies entretenant une confusion fâcheuse entre les questions d’asile et d’immigration (par exemple, l’emploi du vocable « l’étranger »), ainsi que celles pouvant être interprétées comme l’expression d’une méfiance de principe manifestée à l’égard de ceux qui sollicitent une protection internationale (par exemple, l’emploi récurrent de doubles négations telles que l’exigence que la demande de réexamen ne soit pas irrecevable ou que la demande d’asile à la frontière ne soit pas manifestement infondée).

Recommandation n° 4 : La CNCDH recommande de consacrer dans le CESEDA la définition donnée par le HCR des motifs de craintes de persécution tenant à l’appartenance à un certain groupe social.

Recommandation n° 5 : La CNCDH recommande de faciliter la domiciliation des demandeurs d’asile.

Recommandation n° 6 : La CNCDH recommande de supprimer le préalable du passage en préfecture. A tout le moins, si celui-ci devait être maintenu, elle en souhaite ardemment l’extrême simplification.

Recommandation n° 7 : La CNCDH recommande de confier à une autorité qui n’est ni sous la tutelle ni sous le pouvoir hiérarchique de l’exécutif, l’ensemble des questions relatives à l’accès au territoire français des demandeurs d’asile et à la décision à prendre sur l’octroi d’une protection internationale.

Recommandation n° 8 : La CNCDH recommande qu’il soit procédé à l’enregistrement de la demande d’asile dans un délai de trois jours.

Recommandation n° 9 : La CNCDH recommande de reconnaître à tous ceux qui sollicitent une protection internationale, sans distinction, un véritable droit au séjour sur le territoire français pendant la durée de la procédure d’asile.

Recommandation n° 10 : La CNCDH recommande de remédier aux difficultés relatives à l’orientation de la procédure d’asile en garantissant les droits des demandeurs faisant l’objet d’une « procédure Dublin » par l’application systématique des clauses humanitaire et de souveraineté. En outre, la CNCDH est opposée à la possibilité de placer en rétention ces demandeurs d’asile.

Recommandation n° 11 : La CNCDH recommande d’entourer la décision de placement en procédure accélérée de davantage de garanties en confiant à la seule autorité responsable de la détermination, le soin de décider de l’orientation de la procédure d’asile. Elle recommande également de permettre à la CNDA, en cas de décision de placement en procédure accélérée affectée d’un vice de procédure, d’annuler celle-ci et de renvoyer à l’OFPRA l’examen de la demande d’asile.

Recommandation n° 12 : La CNCDH recommande d’interdire le placement des mineurs isolés étrangers en procédure accélérée.

Recommandation n° 13 : La CNCDH recommande de revoir les motifs de placement en procédure accélérée, en rappelant tout particulièrement sa ferme opposition à la notion de « pays d’origine sûr ».

Recommandation n° 14 : La CNCDH recommande de garantir une aide lors du dépôt de la demande d’asile en :

• informant les demandeurs, dans une langue qu’ils comprennent, de la procédure à suivre et de leurs droits et obligations au cours de la procédure,

• leur permettant de bénéficier gratuitement des services d’un interprète

• Recommandation n° 15 : La CNCDH recommande d’entourer l’examen des demandes d’asile à la frontière de davantage de garanties en rappelant notamment que l’appréciation de la recevabilité de ces demandes ne peut en aucun cas relever d’un examen au fond des craintes de persécution invoquées par l’intéressé.

Recommandation n° 16 : La CNCDH recommande l’organisation en zone d’attente d’une permanence d’information et d’une permanence d’avocat au titre de l’aide juridictionnelle.

Recommandation n° 17 : La CNCDH recommande d’améliorer l’examen de la demande d’asile sur le territoire en renforçant la qualité des auditions et celle du compte rendu d’audition. En outre, le principe du contradictoire exige que la discussion sur la transcription de l’entretien et sa communication aient systématiquement lieu avant la prise de décision et ce, que la procédure soit normale ou accélérée.

Recommandation n° 18 : La CNCDH recommande que :

• le demandeur soit informé avant l’entretien de la possibilité d’être assisté par un conseil ;

• le demandeur puisse se présenter à l’entretien accompagné d’un avocat ou d’un représentant d’une association de défense des droits des étrangers ou des demandeurs d’asile, étant précisé que l’effectivité de cette garantie dépendra des moyens consacrés à cette assistance ;

• le conseil puisse jouer un rôle actif au cours de l’entretien et non uniquement à la fin de celui-ci.

Recommandation n° 19 : La CNCDH recommande de supprimer toute référence à la preuve dans les dispositions du projet de loi relatives à l’appréciation par l’OFPRA de la demande d’asile. Elle entend également rappeler que le principe d’intime conviction s’oppose à la fixation de toute règle gouvernant l’appréciation d’une demande d’asile et interdit de déterminer a priori la valeur probatoire d’un indice ou de tout autre élément de fait. Elle recommande tout particulièrement de veiller à ce que les nouvelles dispositions n’établissent aucune hiérarchie entre les « craintes de persécution » et les « persécutions déjà subies ».

Recommandation n° 20 : La CNCDH recommande de réduire la durée de la procédure d’asile en écartant tout gel du traitement des demandes. La procédure menée devant l’OFPRA doit être encadrée dans un délai de 6 mois, étant précisé que la réduction des délais ne doit aucunement nuire à l’effectivité des garanties procédurales reconnues aux demandeurs d’asile.

Recommandation n° 21 : La CNCDH recommande que toute décision d’irrecevabilité rendue par l’OFPRA soit conditionnée par l’exigence d’effectivité de la protection dans l’Etat concerné – qu’il soit ou non membre de l’UE – et la possibilité d’une réadmission. La CNCDH préconise également de permettre à la CNDA, en cas de décision d’irrecevabilité affectée d’un vice de légalité, d’annuler celle-ci et de renvoyer à l’OFPRA l’examen de la demande d’asile.

Recommandation n° 22 : La CNCDH recommande d’améliorer le régime juridique des décisions de clôture.

Recommandation n° 23 : La CNCDH recommande d’instituer un recours suspensif de plein droit dans le cadre de l’ensemble des procédures d’asile.

Recommandation n° 24 : La CNCDH recommande d’allonger le délai de recours à l’encontre des décisions de refus d’entrée sur le territoire français, des décisions de transfert des personnes faisant l’objet d’une procédure « Dublin » et des décisions d’irrecevabilité ou de rejet prononcées à l’encontre d’un demandeur d’asile en rétention. Elle recommande également la transformation des délais d’heure à heure en délais à jours ouvrés.

Recommandation n° 25 : S’agissant de la procédure d’asile à la frontière, la CNCDH recommande de fixer pour point de départ du délai de recours contre les décisions de refus d’entrée, la date de remise des notes d’entretien de l’OFPRA, afin que le demandeur soit mis à même de motiver son recours contre la décision de rejet de l’office.

Recommandation n° 26 : La CNCDH recommande que la CNDA statue en formation collégiale, que la procédure soit accélérée ou normale. Devant cette juridiction, le libre choix d’un défenseur doit en outre être préservé, y compris au titre de l’aide juridictionnelle. Un temps suffisant pour la préparation de la défense doit être impérativement garanti.

Recommandation n° 27 : La CNCDH recommande de garantir des conditions matérielles d’accueil en :

• améliorant l’accueil, l’hébergement et l’accompagnement, notamment par la création de nouvelles places dans les centres d’accueil pour demandeurs d’asile,

• réévaluant le montant de l’allocation temporaire d’attente,

• renforçant les droits sociaux des demandeurs d’asile, afin de leur permettre d’accéder au marché de l’emploi après le dépôt de la demande, d’être affiliés au régime général de l’assurance maladie et de bénéficier de la couverture maladie universelle complémentaire.

Recommandation n° 28 : La CNCDH, marquant son attachement au libre choix par les demandeurs d’asile de leur lieu de résidence, recommande aux pouvoirs publics de ne pas opter pour un hébergement directif et surtout de ne pas mettre en place un système de contrôle des demandeurs d’asile proche d’un régime d’assignation à résidence. En effet, chaque demandeur d’asile doit avoir la faculté de pourvoir lui-même à son hébergement ou d’être hébergé par un tiers sans se voir pénalisé par la perte de son droit à une allocation. Si le principe d’un hébergement directif devait néanmoins être retenu, la CNCDH estime qu’il est nécessaire de recueillir le consentement du demandeur d’asile.

Recommandation n° 29 : La CNCDH recommande de prendre en compte l’état de vulnérabilité des demandeurs d’asile afin de répondre à leurs besoins réels et sans que cela se fasse au détriment de ceux qui ne présentent pas un tel état de vulnérabilité. En outre, l’utilisation d’outils d’identification de la vulnérabilité ne saurait pallier le manque de moyens dédiés à l’accompagnement et à l’offre de soins afférents. Ces outils doivent être appréciés et validés par les instances responsables, en particulier par le ministère de la santé et des affaires sociales ; ils doivent également être discutés au préalable, de manière pluridisciplinaire, avec les institutions référentes sur le sujet (autorités universitaires, sociétés savantes reconnues, etc.), afin d’éviter que ne soit créée une filière spécialisée pour les demandeurs d’asile sous la responsabilité du ministère de l’intérieur. Enfin, la vulnérabilité doit pouvoir être identifiée tout au long du parcours du demandeur d’asile, et non exclusivement en amont ou lors du dépôt de la demande.

Recommandation n° 30 : La CNCDH recommande l’interdiction de toute privation de liberté pour les mineurs isolés étrangers, ceux-ci ne devant en aucun cas être placés en zone d’attente ou en rétention administrative. Pour la CNCDH, les pouvoirs publics doivent considérer que le fait pour un mineur d’être isolé et étranger emporte une présomption de danger, qui fonde, à son tour, le droit d’accéder à la protection du juge des enfants. En conséquence, les mineurs isolés étrangers doivent recevoir une protection judiciaire et le soutien de l’aide sociale à l’enfance.

Vous trouverez ci-joint  l’avis de la CNCDH sur la réforme du droit d’asile