Par le groupe de travail « Outre-mer »
Ce rapport a été publié à la suite de la mission d’observation en Guyane réalisée du 22 novembre au 6 décembre 2014 par le service juridique, en collaboration avec la responsable du groupe de travail LDH « Outre-mer »[1].
Dans l’introduction de ce rapport, les auteurs indiquent l’origine de l’organisation de cette mission :
« Dans le cadre de son activité juridique, la LDH a été alertée d’un panel d’atteintes à l’accès aux droits en Guyane, notamment par l’intermédiaire de la responsable du groupe de travail Outre-Mer et de la section LDH basée à Cayenne. Au fil des recherches et des interventions auprès des administrations concernées, il est apparu que la plupart de ces entraves avaient comme pierre angulaire la carence de l’état civil d’une frange de la population guyanaise. Le rapport d’information n° 410 de monsieur Christian Cointat et de monsieur Bernard Frimat, établi au nom de la commission des lois, déposé le 6 avril 2011 au Sénat, fait d’ailleurs état “d’un phénomène de portée limitée mais préoccupant, qui n’est pas lié à l’immigration clandestine mais à la géographie de la Guyane. Des personnes, pourtant nées en Guyane et d’origine française, ne disposent pas d’un état civil, faute de déclaration de naissance dans le délai légal. Il en résulte de nombreux jugements déclaratifs de naissance pour permettre l’attribution d’un état civil”. »
Cette région a été choisie pour sa situation particulière : elle est peuplée majoritairement de descendants d’esclaves appelés « Marrons » qui se sont libérés des plantations du Surinam dès leur arrivée sur les plantations et qui ont obtenu leur indépendance par des traités, dès 1760 (lire l’article « La République confrontée à la diversité dans les Dom » dans Hommes & Libertés n° 155, 2011).
« […] si la Guyane souffre de fortes inégalités, il est patent de relever que les populations résidant dans l’Ouest guyanais sont particulièrement touchées : des niveaux d’éducation plus faibles, un taux de chômage plus élevé, des emplois peu qualifiés et souvent précaires, etc. […]
« La diversité des populations, le plurilinguisme, l’isolement, la dispersion et la mobilité frontalière des populations sur le fleuve Maroni accentuent d’autant leurs difficultés, voire constituent une entrave majeure à l’accès aux services publics et de manière plus générale à leurs droits. Aussi, ce projet de mission d’observation sur le terrain, prévue sur une durée de deux semaines, devait permettre de vérifier les indicateurs susvisés, de dresser une liste exhaustive des causes et d’évaluer leur impact au regard notamment de l’effectivité des droits fondamentaux, plus particulièrement des droits civils, politiques, économiques et sociaux. »
Cette mission, durant laquelle une quarantaine de personnes et une soixantaine d’associatifs ont été rencontrés, a permis de dresser les causes d’une telle carence dans l’état civil, mais aussi de faire des propositions concrètes aux pouvoirs publics pour remédier à la situation.
Un délai de déclaration de naissance inadapté au contexte guyanais
Selon les auteurs, le délai de trois jours pour déclarer une naissance est inadapté à la réalité du territoire, donc irréaliste. Il doit donc être réexaminé :
« Auparavant, l’article 1er de l’ordonnance n° 98-580 du 8 juillet 1998 relative au délai de déclaration des naissances en Guyane, ratifiée par la loi n° 99-1121 du 28 décembre 1999, prévoyait que “dans les communes du département de la Guyane autres que celles de Cayenne, Kourou, Macouria, Roura, Matoury, Rémiré-Montjoly, Montsinéry-Tonnégrande, et par dérogation aux dispositions du premier alinéa de l’article 55 du Code civil, les déclarations de naissance seront faites dans les trente jours de l’accouchement à l’officier d’état civil du lieu”.
« […] Or, l’article 212 de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a abrogé cette ordonnance, abrogation dont la motivation, que nous pourrions qualifier de nébuleuse, ressort des débats parlementaires. En effet, monsieur Dominique Perben, alors garde des Sceaux, a justifié l’avis favorable du gouvernement à l’adoption de l’abrogation du délai dérogatoire de déclaration des naissances en Guyane en considérant que, “sur le fond, cette disposition est importante et elle est très attendue par l’ensemble des responsables en Guyane, car le dispositif de prolongation à trente jours a favorisé le développement de trafics d’enfants”.
« Or, il s’agit bien plus d’une affirmation péremptoire que d’une motivation reposant sur des faits établis. En effet, au fil des entretiens réalisés, il s’avère que “l’ensemble des responsables en Guyane” rencontrés, que ce soit la responsable du Conseil départemental d’accès aux droits (CDAD), les auxiliaires de justice ou encore les représentants des préfectures, n’a pas connaissance d’un prétendu trafic d’enfants comme justifiant l’abrogation du délai dérogatoire en matière de déclaration des naissances. Selon le directeur de la réglementation, de la citoyenneté et de l’immigration de la préfecture de Cayenne, l’origine de l’harmonisation du droit entre la métropole et la Guyane trouverait éventuellement sa source dans “l’égalité républicaine”. Serait-il alors envisageable de mettre fin à l’ensemble de l’arsenal juridique dérogatoire en Guyane, notamment en matière de droits des étrangers ? La question demeure. »
Le délai de trois jours ne peut pas toujours être respecté par les habitants des communes isolées, les naissances ne sont donc pas déclarées à temps :
« Selon l’un des auxiliaires rencontrés au tribunal de grande instance de Cayenne, l’ajustement du délai de déclaration au délai de droit commun a accentué l’absence de déclaration des naissances. Dans le même sens, le sous-préfet des communes de l’intérieur considère que le délai de déclaration à trois jours pose “de grosses difficultés” pour les habitants des communes de l’intérieur. Cette position est rejointe par la directrice générale des services à la municipalité de Grand-Santi qui insiste sur la nécessité des déplacements en pirogue dont la durée peut aller jusqu’à trois jours pour les habitants des campoes de la localité de Grand-Santi, notamment ceux de Dagou Ede. La responsable du CDAD recommande un allongement du délai de déclaration ainsi que la mise en œuvre de missions itinérantes aux fins de déclaration des naissances permettant ainsi de remédier au coût prohibitif et a fortiori dissuasif des déplacements pour les familles. Cette position est par ailleurs partagée par le premier adjoint de la mairie d’Apatou et l’un de nos interlocuteurs du tribunal de grande instance de Cayenne, celui-ci considérant que “le délai de trois jours ne marche pas du tout. On continuera à avoir des jugements de déclaration de naissance. Sur toute la France, on détient le record de délivrance des jugements déclaratifs de naissance !” »
Il n’y a pas suffisamment de convention entre les mairies et les centres de santé
« A ce jour, seule une convention a été signée entre la mairie de Cayenne et le centre hospitalier de Cayenne Andrée-Rosemon (CHAR) grâce à laquelle la présence d’un officier d’état civil est assurée au sein de l’hôpital, du lundi au vendredi de 8 heures à 12 heures aux fins d’enregistrement des naissances. A cet égard, il convient de relever qu’aucune visite d’officiers d’état civil n’est organisée dans les centres de santé où, malgré l’instauration d’une procédure de transfert sanitaire des femmes enceintes de l’Ouest guyanais, ci-après abordée, des accouchements perdurent. Pour autant, des déplacements réguliers d’un officier d’état civil s’avéreraient essentiels, et ce compte tenu du fait qu’il a été rapporté que certains personnels de centres de santé n’assuraient pas la déclaration de naissance à la mairie et en laissaient la responsabilité aux parents. »
Absence en mairie de certains enregistrements apportés par les responsables des centres de santé :
« […] il est apparu que même si le responsable d’un centre de santé porte les déclarations à la mairie, celles-ci ne sont pas pour autant enregistrées dans le registre d’état civil, et ce en contradiction avec les dispositions de l’article 35 du Code civil qui impose à l’officier d’état civil d’enregistrer les déclarations qui lui sont faites en conformité avec la loi. En effet, selon Catherine Benoît, anthropologue, il apparaît que “l’état civil ne fonctionne pas de manière rigoureuse le long du Maroni. Par exemple, pour une des communes, l’écart entre le nombre de naissances enregistré au centre de santé et celui enregistré à l’état civil peut aller jusqu’à 80 dans les années 1990. Depuis 2004, dans cette même commune, le nombre de naissances du registre du centre de santé est pour quatre années supérieures à celui du registre de l’état civil »[2].
Formation insuffisante des officiers d’état civil :
A titre d’exemple :
« […] la responsable du service d’état civil de la mairie de Cayenne considère à tort que le délai dérogatoire de trente jours pour les déclarations de naissance est encore en vigueur à Saint-Laurent-du-Maroni ».
Instrumentalisation politique des déclarations de naissance dans certaines communes aboutissant à des refus d’enregistrements :
« […] lors d’une réunion interassociative […] il nous a été rapporté une forme de clientélisme qui serait opérée au sein de la mairie de Grand-Santi aux fins de contrôle du corps électoral, de telle sorte que des déclarations de naissance auraient pu faire l’objet d’un refus d’enregistrement ».
Des entraves financières pour les parents
« […] Avant son autonomie en janvier 1993, les habitants de la commune de Grand-Santi devaient déclarer les naissances à Papaïchton. La carence des déclarations de naissance qui a pu être constatée résultait généralement de trois facteurs : le coût financier – le carburant vaut environ deux euros le litre sur le fleuve – et le temps que représentait le trajet en pirogue jusqu’à Papaïchton, et l’absence de représentation culturelle de l’acte d’état civil ».
En conclusion, les auteurs constatent une amélioration du système déclaratif des naissances depuis une dizaine d’années. Cependant, certaines difficultés perdurent, plus particulièrement dans les campoes de l’Ouest guyanais. En outre, « le constat d’amélioration ne vaut que pour les générations présentes et à venir. Encore aujourd’hui, l’absence d’état civil peut être relevée chez des jeunes majeurs qui la découvrent notamment lors de l’accomplissement de démarches administratives, telles que l’obtention d’une carte nationale d’identité ou encore la délivrance d’un certificat de nationalité française, ou tout simplement lorsqu’ils sont dans l’obligation de circuler sur le littoral sur lequel se maintiennent des postes de contrôle pérennes[3]. »
Le rapport analyse ensuite le jugement déclaratif de naissance, palliatif face à ces dysfonctionnements, « spécialité guyanaise » vu son ampleur
La procédure ardue du jugement déclaratif de naissance est exposée en détail page 19 de ce rapport. La quasi-totalité des requérants s’adresse au vice-procureur en poste à Saint-Laurent-du-Maroni. Même si des progrès ont été réalisés, il reste de très nombreux dossiers non traités, et les délais sont de trois ans en moyenne. De très nombreux dossiers anciens datés de 2008 ne sont pas traités. De nombreuses personnes abandonnent et se retrouvent sans identité.
Les progrès sont cependant réels, notamment grâce à la création d’une chambre détachée du TGI à Saint-Laurent-du-Maroni en 2013 par la garde des Sceaux, autre exception guyanaise, bien qu’une seule magistrate soit en poste sur les trois sièges créés. Le bilan, en 2014, est de 133 jugements déclaratifs et 20 décisions de rejet ; cependant, les difficultés sont énormes :
« Fin 2014, 360 requêtes étaient en attente de jugement, deux ans seront donc encore nécessaires pour traiter ces requêtes à condition que le nombre conséquent de jugements rendus en la matière pour l’année 2014 soit stable.
« Or, le nombre de requêtes continuera immanquablement de progresser. D’une part, le vice–procureur a environ 500 demandes à traiter, 116 dossiers étant en cours d’instruction. D’autre part, il va sans dire que le nombre de saisines se poursuivra durant plusieurs années. Cependant, en l’absence d’un recensement spécifique de la population de l’Ouest, il est impossible de quantifier le nombre de personnes encore dénuées d’état civil.
« Il est nécessaire, par conséquent, que les deux autres postes de juges du siège soient pourvus le plus rapidement possible. »
Le rapport met en évidence des détournements des procédures de jugement déclaratif
de naissance (JDN) dans certaines mairies du fleuve
« Depuis environ deux ans, à l’initiative du vice-procureur de la République à Saint-Laurent-du-Maroni, les demandes de jugement déclaratif de naissance sont désormais déposées en mairie à Grand-Santi et à Papaïchton pour éviter l’envoi de dossiers incomplets. […] Les deux mairies en question ont établi de manière péremptoire des listes limitatives de requérants, comportant de deux cents à trois cents noms, pour éviter un afflux trop important de demandes. […] Par ailleurs, diverses interrogations se posent quant à l’établissement de ces listes, notamment sur les personnes choisies par la commune pour y figurer. Au vu du nombre très important de demandes, la mairie de Grand-Santi a choisi d’établir un classement par ordre de priorité pour décider des bénéficiaires. Aussi, les personnes ayant un ascendant français voient leur demande examinée en priorité, viennent ensuite les personnes ayant des collatéraux français, et enfin les autres. Les personnes appartenant à cette dernière catégorie n’ont pas été inscrites sur la liste transmise au vice-procureur, aussi leur demande n’a même pas été enregistrée. D’après la mairie de Grand-Santi, une nouvelle liste pourra cependant être dressée lorsque les dossiers en cours auront été traités. »
« Ce choix de priorisation des demandes en fonction du lien du demandeur avec un ressortissant français ne repose sur aucun fondement légal. Il traduit une inégalité flagrante d’accès au service public et constitue une discrimination évidente.
« S’agissant de Papaïchton, plusieurs associations nous ont fait part de suspicions d’inscription en fonction des relations entretenues entre le maire et le demandeur, notamment d’affinité politique. Si ces allégations étaient vérifiées, cet état de fait serait bien évidemment particulièrement grave. »
Le dernier gros problème porte sur les rectifications administratives des erreurs administratives d’Etat civil dont le nombre est qualifié par les rapporteurs « d’exponentiel »
Alors que « la procédure est censément simple », il apparaît que, à Cayenne, elle est très lente et dure en moyenne un an, mais expéditive à Saint-Laurent-du-Maroni. Les rapporteurs s’étonnent que cette procédure soit confiée à un agent municipal en poste à la maison de la justice et du droit.
« […] En matière de rectification administrative, seul le procureur de la République est compétent pour l’ordonner. Il appartient au parquet d’apprécier le caractère matériel de l’erreur ou de l’omission afin de s’assurer notamment qu’il ne faille pas recourir à la rectification judiciaire. Par la suite, en application de l’article 99 dernier alinéa, le procureur de la République donne directement les instructions utiles aux dépositaires des registres, à savoir le greffier, afin d’exécuter la rectification administrative qu’il ordonne. La rectification administrative fera ensuite l’objet d’une mention apposée en marge de l’acte de naissance ainsi que d’une annexion au registre du greffe du tribunal de grande instance.
« En l’espèce, il s’avère que l’agent d’accueil procède elle-même à la rectification administrative, ne sollicitant l’autorité judiciaire que lors de la signature de l’acte. »
Le nombre de ces rectifications pour l’année 2014 est important : 1 274 demandes déposées.
Les causes des erreurs dans l’état civil identifiées par les rapporteurs sont multiples :
- l’analphabétisme ;
- l’absence de maîtrise de la langue française ;
- l’absence d’interprète ;
- l’absence de document d’identité de la mère ;
- le caractère manuscrit de la déclaration de naissance ;
- l’absence de prénom de l’enfant. Si celui-ci est transmis par la mère lors de son hospitalisation, l’information est alors communiquée à la mairie par téléphone ;
- la culture des populations autochtones. A titre d’illustration, pour la communauté amérindienne des Wayanas et des Wayampi, le nom de l’enfant est transmis à compter de l’âge d’un an. Ainsi, le nom porté initialement sur la déclaration de naissance doit souvent être rectifié par la suite ;
- les naissances extrahospitalières ;
- l’insuffisance de professionnalisme du service d’état civil.
La seconde partie de ce rapport étudie les entraves à l’accès aux droits résultant d’un état civil défaillant qui rejoignent celles des étrangers sans titre de séjour (p. 29 à 41) :
- l’impossibilité de franchir les barrages routiers internes au département de Guyane ;
- les reconduites à la frontière absurdes dans le cadre d’un droit d’exception concernant les étrangers ;
- l’impossibilité d’accéder à la protection sociale ;
- l’impossibilité de produire certaines pièces demandées abusivement pour l’obtention de certains droits ;
- des difficultés d’accès à l’éducation (inscription/examens/voyages scolaires) ;
- d’accéder à la nationalité française qui reste en Guyane un droit sous surveillance avec une pratique abusive au TI de Cayenne.
[2] Sans-Papiers amérindiens et noirs marrons en Guyane : la fabrication de l’étranger sur le fleuve Maroni, Catherine Benoît, actes du colloque « Mémoires, Patrimoines, Identités et Histoire » qui s’est tenu du 18 au 21 novembre 2013 à Saint-Laurent-du-Maroni.
[3] Voir supra, III. A.
