Liberté de manifestation pendant la pandémie de Covid-19
Le 17 juillet 2020, le Conseil des droits de l’Homme des Nations unies a adopté une résolution sur la promotion et la protection des droits de l’Homme dans le contexte des manifestations pacifiques. Cette résolution invite le Rapporteur spécial sur les droits et libertés de réunion pacifique et d’association à élaborer un rapport consacré à la protection des droits fondamentaux « dans le contexte des manifestations pacifiques en situation de crise ». Le Rapporteur présentera un rapport thématique additionnel lors de la 50e session du Conseil des droits de l’Homme, qui aura lieu vraisemblablement au début de l’année 2022.
Afin d’élaborer ce rapport, le Rapporteur spécial a sollicité des contributions des différentes parties prenantes, dont les ONG. C’est ainsi que la LDH a transmis la présente contribution.
À destination de M. Clément N. Voule, Rapporteur spécial sur les droits à la liberté de réunion pacifique et d’association, pour son rapport consacré à la protection des droits de l’Homme dans le contexte des manifestations pacifiques en situation de crise.
Il a été fait le choix de ne pas développer la question des violences policières survenant pendant la pandémie, mais sans lien particulier avec celle-ci[1]. De même, des violences policières contre des migrants, non mis à l’abri en dépit de la propagation du virus, ne sont pas développées car elles ne concernent pas la liberté de réunion pacifique[2].
Ne sont donc répertoriées que les restrictions à la liberté de manifester et, corrélativement, à la liberté d’expression, reliées à la crise générée par le Covid-19.
I/ La situation sanitaire et la restriction des libertés à compter du mois de mars 2020
Dans le cadre de la crise sanitaire, les autorités françaises ont adopté un décret du 17 mars 2020, édictant des mesures de confinement (en se fondant sur la théorie des circonstances exceptionnelles), puis une loi du 23 mars 2020, créant le régime d’état d’urgence sanitaire[3] et l’appliquant immédiatement. Les obligations, notamment de confinement, ont été précisées par décret et sanctionnées pénalement.
Durant la période de confinement, tout rassemblement était interdit, de même que les déplacements hors du domicile en dehors de quelques motifs spécifiques, dont ne faisait pas partie la manifestation. Des personnes ont alors voulu participer à une contestation plus ou moins concertée, depuis leur domicile, par le déploiement de banderoles à leur balcon ou sur une façade de leur domicile. Elles ont reçu la visite des forces de l’ordre, leur enjoignant d’enlever ces messages à teneur politique. En particulier, une personne a été placée en garde à vue pour outrage à personne dépositaire de l’autorité publique, en dehors des conditions légales requises, pour avoir affiché une banderole où l’on pouvait lire « Macronavirus, à quand la fin »[4].
À l’occasion du 1er Mai, d’autres personnes appartenant à des syndicats ou à des associations ont voulu manifester. Tout rassemblement étant interdit, elles ont arboré des signes revendicatifs sur la voie publique en respectant les critères de sortie dérogatoire listés par le décret. Elles ont pourtant été verbalisées, alors même que ces personnes respectaient les motifs prévus dans les attestations de sortie et qu’elles ne se réunissaient, par exemple, que dans un rayon d’un kilomètre autour de leur domicile et pendant une durée maximale d’une heure à cinq personnes maximum. D’autres personnes ont porté sur elles, de façon concertée, des affichettes ou des autocollants pour exprimer leurs idées le 1er Mai, en cochant le motif des « courses », car elles se rendaient au marché. Les forces de l’ordre ont procédé à des verbalisations pour le seul fait d’avoir porté des inscriptions revendicatives en considérant que dès lors le déplacement devenait interdit.
Pire, certains ont reçu un second avis de contravention pour manifestation interdite lorsqu’un arrêté avait été pris, ou même sans arrêté à Paris, et dans ces deux cas, alors que la personne était seule ! La manifestation est pourtant définie, en droit interne, par la Cour de cassation comme « tout rassemblement, statique ou mobile, sur la voie publique d’un groupe organisé de personnes aux fins d’exprimer collectivement et publiquement une opinion ou une volonté commune »[5]. De même, les bénévoles d’une association humanitaire distribuant de la nourriture ont été verbalisés parce qu’ils avaient affiché des slogans politiques derrière leur table le 1er Mai, sous les deux qualifications : manifestation interdite (arrêté d’interdiction du préfet de Seine-Saint-Denis pour Montreuil), et rassemblement illicite.
II/ La situation à compter du premier déconfinement (mai 2020)
- Les atteintes à la liberté de manifester par la réglementation
Deux décrets des 11 et 31 mai 2020[6] ont interdit tout rassemblement, réunion ou activité sur la voie publique, sauf pour une liste d’activités précises. Aucune exception permettant d’exercer la liberté de manifestation n’avait été prévue.
Sur recours en référé, le Conseil d’Etat français a estimé que cette interdiction générale et absolue n’était ni nécessaire, ni adaptée et l’a donc suspendue[7].
Un nouveau décret, daté du 14 juin 2020[8], a été adopté. Il a réaffirmé le principe de l’interdiction générale des rassemblements, mais s’agissant des manifestations, il a remplacé le régime simplement déclaratif par un régime d’autorisation préalable. Ce décret a également été suspendu après un nouveau recours en référé[9] .
Après ces multiples actions en justice, un décret du 10 juillet 2020[10] est revenu au régime de déclaration des manifestations. Toutefois, la personne souhaitant déclarer un rassemblement ou une manifestation sur la voie publique devait préciser les mesures mises en œuvre afin de respecter les mesures « barrières ».
Il a donc fallu multiplier les actions en justice pour revenir à un régime de déclaration, seul apte à préserver pleinement la liberté de manifester.
- Les atteintes à la liberté de manifester par des arrêtés d’interdiction de manifester
Par ailleurs, des arrêtés d’interdiction de manifester ont été pris, sans réel souci de respect du droit : ainsi, le préfet de police de Paris a-t-il pris un arrêté d’interdiction[11], s’agissant d’une déclaration de rassemblement devant le Conseil d’Etat par dix personnes pour un « cercle de silence » pour protester contre la politique relative aux migrations.
Des restrictions ont également pu être observées, comme l’interdiction de cortège au profit d’un rassemblement statique, sous prétexte de considérations sanitaires[12].
- Les atteintes à la liberté de manifester par la verbalisation
Avant que la décision du Conseil d’Etat sur la possibilité d’organiser des manifestations n’intervienne, des militants ont voulu protester contre l’état d’urgence sanitaire par un rassemblement de quelques personnes à Millau. Pour tenir compte des risques d’épidémie, ils ont porté des masques (alors que le port du masque n’était pas encore obligatoire) : des moyens d’investigation hors de proportion ont été mis en œuvre, s’agissant d’une contravention de la 4e classe[13]. Les enregistrements de caméras de surveillance sur la voie publique ont été réquisitionnés et des officiers ont verbalisé ces militants en disant les reconnaître parce qu’ils étaient soit candidats (dans l’opposition) à des élections locales, soit militants « bien connus ». L’affaire est actuellement pendante[14].
Mais même lorsque la manifestation était dûment déclarée, et le rassemblement autorisé en période d’état d’urgence sanitaire, en pratique, la confusion juridique a perduré, puisque pendant les périodes de « re-confinement », l’attestation « officielle » de déplacement dérogatoire (proposée par le ministère sur son site) n’envisageait pas le cas des manifestations. Des verbalisations s’en sont suivies. Si les motifs indiqués dans l’attestation de sortie ne revêtaient pas un caractère exhaustif, il est cependant constant que ni les forces de l’ordre ni les manifestants n’en étaient informés. Le Conseil d’Etat a précisé que les attestations de déplacement dérogatoires étaient en réalité facultatives et que tout document justifiant de son déplacement était suffisant[15]. Cependant, il a refusé d’enjoindre au ministre d’ajouter une mention concernant les manifestations, en arguant de ce que le formulaire était facultatif (le déplacement était implicitement justifié, sous réserve d’indiquer sur son attestation l’heure, le lieu ou l’itinéraire de la manifestation[16]). Et malheureusement, les policiers n’ont apparemment pas reçu d’instructions pour respecter ces décisions de justice.
S’il était ainsi juridiquement permis de manifester, des verbalisations ont pourtant été dressées pour déplacements non autorisés, ce en dépit des attestations préparées pour les manifestants par la Ligue des droits de l’Homme (LDH), les forces de l’ordre déclarant qu’elles n’avaient aucune valeur (de nombreuses personnes verbalisées ont ensuite contacté la LDH pour les aider à contester ces verbalisations)[17].
Certaines verbalisations ont concerné des rassemblements provoqués par les forces de l’ordre de personnes contestataires voulant exprimer en même temps leurs opinions, mais sans être rassemblées. Par le seul effet d’une opération de regroupement et d’encerclement par les forces de l’ordre, ces personnes tombaient sous le coup de l’interdiction des rassemblements de plus de X personnes (la réglementation a varié : soit six soit dix personnes), et se trouvaient, de ce fait, verbalisées. Dans ce contexte, il est constant que les forces de l’ordre ont délibérément forcé des personnes à se rassembler aux seules fins de pouvoir qualifier une infraction pénale.
Il apparaît de surcroît qu’une telle manœuvre entre en contradiction totale avec les mesures sanitaires les plus élémentaires, consistant à conserver certaines distances. Ainsi, en ayant volontairement recouru, et ce sans motif lié au maintien de l’ordre, à des pratiques d’encerclement, dans le seul but de verbaliser certaines personnes, les forces de l’ordre ont par ailleurs manifestement mis en danger la santé de ces personnes.
Tel a été le cas pour les lycéens du lycée Colbert Paris 10e[18] ou pour des militants qui avaient décidé de faire leurs courses dans un marché en étant clients sur plusieurs étals, mais à la même heure, tout en portant des affichettes sur eux…Le procès-verbal de constat mentionne d’ailleurs : « nous les rassemblons… ». En dépit de leur contestation devant l’officier du ministère public, ils ont été poursuivis devant le tribunal de police d’Angers.
La Ligue des droits de l’Homme a aidé à contester dans tous ces cas, à travers ses permanences, ce qui lui permet d’en témoigner[19].
- L’emploi de la force pour disperser une manifestation spontanée ou interdite
Dès lors qu’un rassemblement était impromptu, les forces de l’ordre sont intervenues pour verbaliser les personnes ou même user de la force pour une dispersion, quelles que soient les raisons de la manifestation ou son caractère totalement pacifique : ce fut le cas lors de rassemblements spontanés de soignants devant l’hôpital Debré ou l’Hôtel-Dieu[20].
Dans un contexte législatif de réouverture des discothèques, de fin de l’obligation du port du masque en extérieur et de fin du couvre-feu, des violences disproportionnées ont été déployées pour disperser un rassemblement non déclaré, dans le but officiel d’éviter la propagation du virus. À Redon, une free party a été organisée le soir de la fête de la musique, qui présentait aussi une dimension revendicative[21]. Les gendarmes, ce 21 juin 2021, ont usé d’une force disproportionnée (les participants ne commettaient qu’une contravention), avec l’emploi de nombreuses grenades, dont des GM2L[22], pendant sept heures. Un jeune homme a eu la main arrachée, probablement par une grenade ; de nombreux autres ont reçu des éclats. Les gendarmes, le lendemain, ont détruit le matériel de son[23].
L’Observatoire parisien des libertés publiques[24] a également pu constater une confusion entre les règles de l’état d’urgence sanitaire et celles du droit de la manifestation[25]. Ainsi, lorsque l’heure de fin de manifestation prévue par les déclarants arrivait, des sommations étaient immédiatement effectuées sans que le rassemblement soit nécessairement constitutif d’un attroupement, alors que tant le Code pénal que le Code de la sécurité intérieure ne permettent d’ordonner une dispersion des manifestants que pour un attroupement[26]. Si les forces de l’ordre avaient voulu mettre fin à la manifestation pour respecter le cadre du rassemblement autorisé pendant les horaires prévus par la déclaration, elles n’auraient pu que verbaliser pour non-respect d’une obligation découlant de l’état d’urgence sanitaire, ce qui correspond la première fois à une contravention de la 4e classe[27]. En se fondant sur le droit spécifique à l’attroupement, elles ont pu employer la force (gaz lacrymogène, canons à eau, coups de tonfa, tirs de grenades) et procéder à des interpellations, notamment de journalistes couvrant la manifestation[28].
Par le nombre d’atteintes, leur généralisation sur le territoire, et l’édiction de textes nationaux visant à interdire de manifester, il est patent que la liberté de manifester a subi des restrictions très importantes, sous prétexte de crise sanitaire. Les juridictions ont résisté, et ont appliqué le droit international, sans toujours pouvoir jouer leur rôle, notamment en raison de la procédure spécifique d’amende forfaitaire contraventionnelle[29]. Le gouvernement français n’a non seulement pas œuvré pour faire respecter la liberté de réunion pacifique mais l’a entravée.
Paris, le 30 juillet 2021
[1] Voir par exemple : https://www.ldh-france.org/wp-content/uploads/2019/04/Note-dobservation-5-decembre-2020-Manifestation-contre-la-PPL-Se%CC%81curite%CC%81-globale.pdf
https://www.ldh-france.org/wp-content/uploads/2021/06/Rapport-dobservation-1er-mai-2021.pdf : « La dissuasion policière face au droit de manifester »
[2] https://www.ldh-france.org/wp-content/uploads/2021/01/Note-dobservation-OPP93-17-novembre-2020-VF-publi.pdf
[3] Intégré au Code de la santé publique, articles L. 3131-13 et s.
[4] https://www.ldh-france.org/wp-content/uploads/2019/04/POINT-DROIT-Banderoles-DEF.pdf
[5] Crim. 9 février 2016, n° 14-82.234, Bull. crim. n°35.
[6] Décret n°2020-548 du 11 mai 2020 et décret n°2020-663 du 31 mai 2020
[7] CE, ord., 13 juin 2020, n°440846, n°440856, n° 441015
[8] Décret n°2020-724 du 14 juin 2020
[9] CE, ord., 6 juillet 2020, n° 441257
[10] Décret n°2020-860 du 10 juillet 2020
[11] Arrêté n°2021-00319 du 15 avril 2021
[12] Par exemple, l’arrêté du préfet de police (Paris) n°2020-01007 du 25 novembre 2020 fait état de « raisons de sécurité sanitaire » pour imposer un rassemblement statique place de la République le 28 novembre 2020. Le juge des référés du tribunal administratif de Paris a suspendu l’exécution de cet arrêté, de sorte que le cortège d’environ 50.000 personnes a pu manifester de République à Bastille (Ord. 27 novembre 2020, n°2019449/9).
[13] Article L.3136-1 du code de la santé publique. Le droit français compte 5 classes de la moins grave (1ère) à la plus sévèrement punie (5ème). Seules des peines d’amende peuvent être prononcées et pas d’emprisonnement.
[14] https://www.ldh-france.org/souriez-vous-etes-verbalises-par-camera-de-protection/
[15] CE 20 octobre 2020, n°440263 ; voir également CE 22 décembre 2020, n°439956
[16] CE référé ord. 21 novembre 2020 n°446629
[17] https://www.ldh-france.org/wp-content/uploads/2021/04/Tutoriel-manifestation-EUS.pdf
https://www.ldh-france.org/wp-content/uploads/2021/04/Attestation-deplacement-6-avril-2021.pdf
Les attestations et le tutoriel étaient modifiés à chaque changement de législation. Et certains décrets modificatifs (port du masque, horaires de couvre-feu etc…) n’étaient publiés que le jour même de leur entrée en vigueur (par exception au principe de l’entrée en vigueur des textes le lendemain de leur publication, article 1er du code civil), pour une application à la manifestation appelée à midi ou 14h !
[18] Un blocus du lycée avait été organisé le 3 novembre 2020 pour protester contre les conditions d’accueil au regard des risques sanitaires. Des violences ont été commises contre les lycéens, dont les images ont amené la Défenseure des droits à s’auto-saisir. Et les lycéens qui arrivaient en cours (puisque le lycée était déclaré ouvert par les responsables administratifs), ou qui repartaient chez eux faute d’avoir pu y entrer ont été nassés.
[19] Voir à cet égard : https://blogs.mediapart.fr/ldh-saf-sm/blog/290321/attestation-derogatoire-de-sortie-pour-un-respect-du-droit-penal
[20] https://nvo.fr/des-militants-cgt-verbalises-a-paris-pour-avoir-defendu-lhopital/
Rappelons que la participation à une manifestation non déclarée n’est pas une infraction. Ici, le droit de l’état d’urgence sanitaire a servi de prétexte pour cet emploi de la force.
[21] Pour commémorer la mort de Steve Maia Caniço à Nantes, noyé pendant l’intervention des forces de l’ordre, déjà un 21 juin, jour de la fête de la musique, repoussant les manifestants jusque dans la Loire, dans le but de faire cesser la musique (avant la pandémie).
[22] Contenant des éléments pyrotechniques. https://maintiendelordre.fr/grenade-lacrymogene-gm2l-sae-820/
[23] https://www.ldh-france.org/wp-content/uploads/2021/06/Lettre-ouverte-au-pre%CC%81fet-et-au-ministre-Inte%CC%81rieur-VF-220621-1.pdf
https://www.mediapart.fr/journal/france/290621/jennifer-cardini-la-rave-c-est-un-lieu-pacifique
[24] L’OPLP a été créé au printemps 2019 par la fédération de Paris de la Ligue des droits de l’Homme et par la section parisienne du Syndicat des avocats de France. https://site.ldh-france.org/paris/observatoires-pratiques-policieres-de-ldh/
[25] Exemple de la manifestation du 17 novembre 2020 : https://www.ldh-france.org/wp-content/uploads/2019/04/Note-dobservation-manif-17-novembre-2020-S%C3%A9curit%C3%A9-globale.pdf
Ou celle du 1er mai 2021 : https://www.ldh-france.org/wp-content/uploads/2021/06/Rapport-dobservation-1er-mai-2021.pdf
[26] Article 431-3 du code pénal et article L.211-9 du code de la sécurité intérieure ; délit : article 431-4 du code pénal
[27] Article L.3136-1 §3 du code de la santé publique.
[28] Voir : https://www.ldh-france.org/wp-content/uploads/2019/04/Note-dobservation-manif-17-novembre-2020-S%C3%A9curit%C3%A9-globale.pdf
[29] Article 537 CPP : on ne peut prouver contre ce qui est relaté dans un procès-verbal de constat que par écrit ou par un témoignage. S’il est indiqué que la personne n’avait pas d’attestation, sous prétexte qu’elle présentait celle de la LDH et non celle officielle, comment prouver le contraire ?
