Analyse du 3e rapport annuel de la Commission européenne sur l’Etat de droit, faite par le Forum civique européen (FCE) dont la LDH est membre
Le 13 juillet 2022, la Commission européenne a publié son troisième rapport annuel qui passe en revue le cadre général et les évènement ayant affecté l’Etat de droit en 2021 dans 27 Etats membres. Le Forum civique européen (FCE) a contribué à la consultation organisée par la Commission, présentant des exemples concrets quant à la façon dont la société civile renforce l’effectivité de l’Etat de droit et en défend le fonctionnement. Pour une quinzaine de pays, notre contribution a mis en lumière les développements positifs et négatifs qui participent à un environnement favorable à l’action de la société civile.
Nous avons fait des recommandations concrètes pour renforcer le processus d’évaluation et le suivi des manquements. Nos préoccupations et nos demandes exprimées également en partenariat avec d’autres acteurs civiques et des universitaires. Ces recommandations restent urgentes et pertinentes car le rapport 2022 présente toujours des faiblesses d’analyse déjà soulignée précédemment, en particulier l’absence d’éléments pertinents de contexte et un langage utilisé qui reste régulièrement insuffisamment précis. La Commission européenne ne prend pas en compte l’effet paralysant que peuvent avoir des lois restrictives et autres mesures répressives à l’encontre des acteurs civiques, même lorsqu’elles ne sont pas mises en œuvre.
Malgré quelques améliorations quant au champ couvert et en terme d’analyse (comme par exemple pour la prise en compte des arrêts de la Cour européenne de justice), le rapport n’est toujours pas un outil mature. Le Forum civique européen reste déterminé à interagir avec la Commission pour renforcer cet outil.
La Commission européenne doit être plus cohérente et plus pertinente pour la protection des Traités, et pas seulement pour ce qui relève du fonctionnement du marché unique
Les limites de l’examen fait de l’Etat de droit apparaissent sans doute le mieux dans un paragraphe es conclusions du rapport : « L’Etat de droit est fondamental pour bénéficier d’un environnement politique, économique et social stable, résilient, équitable et démocratique dans l’ensemble de l’UE. Il est essentiel au bon fonctionnement du marché unique et de l’Union dans son ensemble. Il est également le reflet des aspirations et des valeurs des Européens consacrées par l’article 2 du Traité. La Commission s’est engagée à protéger et à promouvoir l’État de droit, en tant que garante des traités de l’UE et de la primauté du droit communautaire…«
En effet, la Commission européenne considère l’Etat de droit d’abord au prisme du « bon fonctionnement du marché unique« , comme l’exprime chacun des rapports annuels. S’en tenant aux responsabilités opérationnelles échues à la Commission de par le Traité, cette approche constitue l’armature de toutes les actions entreprises par la Commission européenne dans le domaine de la démocratie et des droits fondamentaux. Cette approche est également illustrée par le nombre de procédures d’infraction dans le domaine du marché intérieur, qui reste dominant au cours de la dernière décennie au regard de tous les autres domaines d’action.
Pour l’examen annuel de l’Etat de droit, si la Commission européenne veut être pertinente dans ses analyses et ses recommandations, ce champ limité n’est ni pertinente, ni cohérente. L’Etat de droit ne peut être traité par une approche « à la découpe », par exemple en se concentrant sur les éléments qui affectent directement le fonctionnement du marché unique comme pour avec la corruption et l’indépendance de la justice, et en traitant superficiellement les domaines couverts par l’article 2 du Traité. Comme pour le sujet des droits de l’Homme, les composantes de l’Etat de droit sont interdépendantes et indivisibles : l’écosystème de l’Etat de droit doit être considéré comme un tout, toute carence ou violation dans un domaine est préjudiciable à l’écosystème global, avec un impact sur la démocratie au sens large. On ne doit pas se trouver dans une situation où, par exemple, seule une poignée de recommandations traitent des atteintes à la situation des organisations de la société civile.
À ce jour, le rapport ne traite pas réellement en substance des « aspirations des Européens » à l’Etat de droit au prisme des lacunes et violations effectives. Pour ce faire, il faudrait que la Commission européenne soit plus cohérente dans son rôle de gardienne des traités et prenne les mesures nécessaires pour protéger et renforcer le fonctionnement de nos démocraties autant que les règles du marché intérieur.
Actions concrètes et mise en œuvre effective seront les marqueurs de la réussite de l’exercice
Au-delà de la limite résultant du champ couvert par l’analyse et les recommandations, le succès de l’exercice « Etat de droit » réside dans l’engagement à passer des constations aux actions rapides et efficaces, comme l’exigent la diversité et la gravité des défis affectant l’Etat de droit et la démocratie en Europe aujourd’hui (dont certains sont bien décrits). Sans un suivi réel, l’exercice sera sans intérêt. Ainsi, parmi les choses positives, nous nous félicitons de la saisine de la Cour de justice des communautés européennes par la Commission européenne à l’encontre de la Hongrie pour ses actions violant les droits des LGBTI+ et la liberté des médias, un bon exemple de ce que nous attendons.
Pour la première fois, l’examen de l’Etat de droit comprend des recommandations spécifiques à chaque pays. Il s’agit d’une avancée bienvenue. Cependant, les recommandations sont le plus souvent exprimées en termes vagues, sans critères clairs qui traduirait des améliorations ni mécanismes de mise en œuvre. Cela porte le risque de ne pas contrôler leur mise en œuvre. Les recommandations concernant les organisations de la société civile en Hongrie et en Pologne en sont des exemples emblématiques. Alors que les rapports nationaux dépeignent un tableau sombre pour la société civile, les recommandations appellent les gouvernements à « supprimer les obstacles » et à « améliorer le cadre » sans avancer aucune mesure spécifique que les autorités nationales devraient prendre pour corriger la situation. Les formulations de la Commission européenne consistent à faire l’éloge de processus de réformes qui sont annoncées avec le risque que cela soit contre-productif si ces réformes ne sont que cosmétiques et mal appliquées. Si l’annonce de processus de réforme peuvent être porteuses, ce sont des recommandations qui devraient apporter un soutien significatif à tous ceux qui les défendent véritablement.
Les recommandations communes portées par la société civile européenne pour que soit établi un lien explicite entre le rapport annuel et la boîte à outils de l’Etat de droit restent plus actuelles que jamais. Il est crucial que les décisions sur la conditionnalité des financements européens soient basées sur les conclusions des rapports par pays et que toute décision de débourser des fonds européens à la Hongrie et à la Pologne soit conditionnée à la mise en œuvre de politiques qui répondent à toutes les préoccupations soulevées dans le rapport. En outre, la Commission européenne doit identifier et mettre en œuvre sans délai des mécanismes permettant d’attribuer les fonds directement vers la société civile et les journalistes qui sont victimes de la détérioration de l’état de droit résultant de la politisation partisane introduite dans la distribution des fonds, comme le corrobore le rapport de la Commission européenne.
Renforcer et protéger la société civile par une stratégie globale
Dans la communication de la Commission européenne, ainsi que lors de la conférence de presse, la vice-présidente de la Commission européenne Věra Jourová et le commissaire à la justice Didier Reynders ont souligné la contribution fondamentale de la société civile au fonctionnement de l’État de droit au niveau national et européen. Nous nous félicitons aussi que le rapport souligne l’importance de la mobilisation de la société civile dans le contexte de la crise humanitaire qui fait suite à l’invasion russe de l’Ukraine.
Le rapport reconnaît que dans certains Etats membres, les acteurs civiques sont « confrontés à de sérieux défis » tels que des restrictions d’accès au financement et des menaces physiques et verbales, confirmant certaines des tendances mises en évidence par le Forum civique européen, ses membres et ses partenaires dans leur contribution à la consultation. Ces constatations faites, il est donc crucial que la Commission européenne y réponde par des mesures complètes.
À ce jour, si l’Union européenne a lancé plusieurs initiatives prometteuses, qui sont mentionnées dans le rapport, elles n’apportent que des réponses fragmentaires à certains des problèmes les plus urgents auxquels les OSC sont confrontées, souvent avec d’importantes lacunes qui nuisent à leur efficacité. Par exemple, le rapport sur l’état de droit mentionne le programme « Citoyens, égalité, droits et valeurs » (CERV). Mais la lourdeur de la charge administrative avec les rapports de gestion à produire, combinée à la condition de cofinancements élevés et de montants irréalistes en matière de coûts unitaires, constituent un obstacle à la réalisation des objectifs affichés pour CERV.
Nous nous félicitons que le rapport mentionne l’engagement de la Commission européenne à accroître l’implication de la société civile au niveau européen, y compris dans son travail sur l’Etat de droit. Nous espérons que cela résulte de la mise en place d’un cadre formalisé et de modalités pertinentes intégrant les meilleures pratiques existantes avec les institutions de l’UE, d’un accord interinstitutionnel établissant un statut pour la participation de la société civile sur les questions horizontales et de programmation. Nous restons à disposition pour discuter de la manière dont cela pourrait se faire.
L’implication de la société civile au niveau européen devrait faire partie d’une approche globale renforçant et protégeant la société civile au-delà des actions ad-hoc. Pour cette raison, comme le demandent plus de 300 organisations de la société civile de toute l’Europe, nous continuons d’exhorter la Commission européenne à prendre des mesures en faveur d’une stratégie européenne globale pour la société civile qui comble les lacunes et les incohérences de l’approche de l’UE vis-à-vis de la société civile.
Nous sommes disponibles pour soutenir !
Ayant à l’esprit tous les défis décrits ci-dessus, le Forum civique européen s’engage à soutenir la Commission européenne pour le renforcement du mécanisme européen de l’Etat de droit et pour assurer son succès.
Nous travaillerons avec nos membres et partenaires sur le terrain pour engager des dialogues avec les autorités nationales et européennes sur les conclusions du rapport et pour suivre la mise en œuvre des recommandations par les autorités publiques, en particulier pour les dialogues nationaux pilotes qu’organisera la Commission européenne avec le soutien de l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne, cela pour en renforcer l’impact réel.
Version en anglais
On 13 July 2022, the European Commission published its third annual report reviewing the rule of law infrastructure and developments in 27 Member States in 2021. The European Civic Forum took part in the consultation process by showcasing concrete examples of how civil society strengthens and defends functioning of the rule of law. Our submission also brought light to positive and negative developments affecting the enabling environment for civil society in fifteen countries.
We have provided concrete recommendations on how to strengthen the process and follow up. Our concerns and demands have been shared and voiced also in partnership with other civic actors and by academics. These recommendations remain urgent and relevant as the 2022 report still shows previously stated weaknesses in its analysis, in particular lack of context and overly vague language. The European Commission fails to take into account the chilling effect that restrictive laws and other repressive measures can have even in case of lack of implementation.
Despite some improvement in the scope and analysis, such as the inclusion of the implementation of rulings by the European Court of Justice, to date the European rule of law report is still not a mature tool. The European Civic Forum remains committed to work with the European Commission to strengthen the tool.
The European Commission must be more coherent and relevant in its role as protector of the Treaties, not just of the single market
The limitations of the rule of law review are probably best presented in the report’s conclusions which reads as follows: “The rule of law is fundamental to a stable, resilient, fair and democratic political, economic and social environment across the EU. It is essential to a well-functioning Single Market and to the Union as a whole. It is also a reflection of Europeans’ aspirations and values, enshrined in Article 2 of the Treaty. The Commission is committed to protect and promote the rule of law, as guarantor of the EU Treaties and of the primacy of EU law. …”
Indeed, the European Commission looks at the rule of law through the lenses of “a well-functioning Single Market”, as expressed in each of the yearly reports. Sticking to the operational responsibilities of the Commission resulting from the Treaty, this approach underpins all actions undertaken by the European Commission in the field of democracy and fundamental rights. This is also exemplified by the number of infringement procedures in the area of the internal market which still outnumbers all other areas of action in the last decade.
With regards to the annual rule of law review, if the European Commission wants to be a relevant institution analysing and providing recommendations in Rule of Law matters, this limited scope is not relevant nor coherent. The rule of law cannot be tackled with a “pick and choose” approach focusing on those pillars of the rule of law that directly affect the functioning of the market, such as corruption and judicial independence, and dealing superficially with all other areas covered by Article 2 of the Treaty. As human rights, rule of law components are interrelated and indivisible: the rule of law ecosystem must be considered as a whole, any shortcoming or breach in one area is detrimental to the overall ecosystem, with an impact on democracy in the broader sense. But, for example, only a handful of recommendations address the situation of civil society organisations.
To date, the report does not deal in a substantive way with the gaps between the “Europeans’ aspirations” and rule of law shortcomings and breaches. To do so, the European Commission would need to be more coherent in its role as guardian of the Treaties and take the necessary actions to protect and reinforce our democracies as much as the internal market rules.
Concrete actions and effective enforcement will be the indicators of the success of the exercise
Beyond the limitation in its scope, the success of the rule of law exercise also lies in the commitment to turn the findings into prompt and effective actions, as required by the diversity and the gravity of the challenges affecting the rule of law and democracy in Europe today, some of which are depicted by the European Commission. Without meaningful follow-up, the exercise is void and irrelevant. In this context, we welcome the European Commission’s referral of Hungary to the European Court of Justice over the actions violating LGBTI+ rights and media freedom, a good example of what we expect.
For the first time, the rule of law review includes country-specific recommendations. This is a welcome step forward. However, the recommendations are more often than not expressed in vague terms, without clear benchmarks for success, and not connected with enforcement mechanisms. This risks impairing the ability to monitor their implementation. Emblematic examples are the recommendations regarding civil society organisations in Hungary and Poland. While the country reports depict a gloomy picture for civil society, the recommendations call on the Governments to “remove obstacles” and “improve the framework”, without indicating any specific measure that national authorities should take to redress the situation. The approach of the European Commission to focus on praising processes of reform also risks being counterproductive if these reforms are only cosmetic and poorly implemented. Arguably, reform processes are opportunities in which punctual recommendations could provide meaningful support.
The common recommendations by European civil society on more explicitly linking the annual reporting to the toolbox on the rule of law remain valid. It is crucial that decisions on the funding conditionality are based on the findings of the country reports and any decision to disburse European funds to Hungary and Poland are conditional to the implementation of policies that address all the concerns raised in the report. Moreover, the European Commission needs to identify and implement with no delay mechanisms to divert the funding directly to civil society and journalists that have been affected by the rule of law deterioration due to the politicisation of funding distribution, as corroborated by the European Commission report.
Empower and protect civil society through a comprehensive strategy
In the European Union communication, as well as during the press conference, Vice President of the European Commission Věra Jourová and Commissioner for Justice Didier Reynders stressed the fundamental contribution that civil society plays in the functioning of the rule of law at national and European level. We welcome that the report highlights the importance of the mobilisation of civil society in the context of the humanitarian crisis following the Russian invasion of Ukraine.
The report recognises that in some member states civic actors are “facing serious challenges” such as restrictions to access to funding and physical and verbal threats, confirming some of the trends highlighted by the submission to the consultation by the European Civic Forum and its members and partners. It is therefore crucial that the European Commission responds to these findings with comprehensive measures. To date, while the European Union has started several promising initiatives, which are mentioned in the report, they address in a piecemeal manner, often with important flaws impairing their effectiveness, some of the most urgent problems with which CSOs are being confronted.
For example, the rule of law report mentions the Citizens, Equality, Rights and Values (CERV) programme but the heavy administrative and reporting burden, combined with the high co-funding condition and unrealistic unit cost requirements act as a barrier to the achievement of the objectives of the fund, as many organisations are discouraged to apply or struggle to meet the needed co-financing amount.
We welcome that the report mentions the European Commission’s commitment to increase civil society involvement at the European level, including on its work on rule of law, and we hope this will take place through a formalised policy framework setting relevant standards, mainstreaming best practices across the EU institutions, and putting in place an interinstitutional agreement to establish a participatory status for civil society on horizontal and programming issues. We remain at disposal to discuss how this could take place.
This should be part of an overarching solution empowering and protecting civil society going beyond ad hoc actions. For this reason, we continue to urge the European Commission to take steps towards a comprehensive European Civil Society Strategy to fill existing gaps and inconsistencies of the EU approach to civil society as called for by 300+ CSOs from all across Europe.
We are here to support!
Having all the challenges described above in mind, the European Civic Forum is committed to support the European Commission in order to strengthen the European rule of law mechanism and to ensure its success. We will work with members and partners on the ground to engage in dialogues with national and European authorities on the findings of the report and to monitor the implementation of the recommendations by public authorities. In particular, we will closely contribute to the implementation of the pilot national dialogues organised by the European Commission with the support of the European Union Agency for Fundamental Rights to enhance actual impact.
