Par François Xavier Corbel, juriste de la LDH
La cour administrative d’appel (CAA) de Nantes vient pour la seconde fois en deux ans d’annuler un arrêté pris par le maire de Tours visant à exclure de certains lieux de la ville les populations les plus défavorisées (CAA Nantes 31 mai 2016, LDH c/commune de Tours n°14NT01724 et CAA Nantes 7 juin 2017 n°15NT03551).
Le maire de Tours ne désarme pourtant pas et vient de prendre, ce 16 mai 2017, un arrêté similaire à ceux annulés en ne craignant pas le ridicule puisqu’il le motive notamment au regard de l’état d’urgence.
Sur les terres des châteaux de la Loire, retour sur une pratique moyenâgeuse.
Le 6 décembre 2013, le maire PS de Tours prenait un arrêté visant à « interdire toute occupation abusive et prolongée des rues et autres dépendances domaniales visées (…), accompagnée ou non de sollicitations ou quêtes à l’égard des passants, accompagnée ou non de chiens, même tenus en laisse, lorsqu’elle est de nature à entraver la liberté de circulation des personnes, la commodité de passage et la sûreté dans les rues et autres dépendances domaniales susvisées ».
On l’aura compris à la première lecture, ce type d’arrêté, qui ne cesse de se multiplier, a pour seul objectif de chasser les précaires des centres ville au-delà même de l’interdiction de mendicité prise par de nombreux maires. Ici aucune activité – quand même bien elle serait d’ailleurs licite comme la mendicité – n’était obligatoirement visée. La seule présence des plus démuni-e-s était donc interdite du domaine pourtant public dès lors, poursuivait l’arrêté, qu’elle était de « nature à entraver la liberté de circulation des personnes, la commodité de passage et la sûreté dans les rues et autres dépendances domaniales susvisées ».
La LDH introduisait un recours en annulation, assorti d’un référé-suspension contre cette interdiction devant le tribunal administratif (TA) d’Orléans.
Le tribunal administratif d’Orléans rejetait la demande de suspension par une ordonnance du 9 janvier 2014, estimant qu’il n’y avait pas urgence à suspendre cette décision pourtant attentatoire à la liberté d’aller et venir et à celle de libre utilisation du domaine public.
Puis, par un jugement du 29 avril 2014, la même juridiction rejetait également au fond le recours de la LDH aux motifs que le maire de Tours, à la connaissance duquel avaient été portés plusieurs incidents, justifiait ainsi la prise de son arrêté qui lui apparaissait en outre proportionné dans le temps et dans l’espace à l’objectif de maintien de l’ordre public.
Fort de ces deux décisions, le nouveau maire de Tours (alors UMP) poursuivant le même objectif de chasse des plus démuni-e-s de son centres ville que son prédécesseur, prenait, le 16 mai 2014, la même interdiction.
Mais la LDH face à ces décisions attentatoires aux libertés individuelles décidait d’interjeter appel du jugement rendu par le TA d’Orléans devant la Cour administrative d’appel de Nantes s’agissant du premier de ces arrêtés, puis introduisait à nouveau un recours en annulation assorti d’un référé-suspension contre le second.
La juridiction orléanaise rendait alors en toute logique les mêmes décisions de rejet tant sur la demande de suspension que sur celle visant à l’annulation de la décision contestée, à ceci près que s’agissant de cette dernière, elle ne prenait même pas le soin d’examiner si les pièces du dossier révélaient bien un lien entre un trouble à l’ordre public caractérisé sur la ville de Tours et les comportements incriminés. La LDH décidait alors logiquement de faire également appel de ce second jugement.
Par deux arrêts en date du 31 mai 2016 et 7 juin 2017 la cour administrative d’appel de Nantes casse les jugements rendus par le TA d’Orléans et prononce l’annulation des arrêtés du maire de Tours pris en 2013 et 2014. Le pourvoi tenté devant le Conseil d’Etat par la commune de Tours contre le premier de ces arrêts ne sera pas jugé recevable par la haute juridiction administrative.
Si les issues de ces procédures sont favorables, ces deux arrêtés auront pu s’appliquer pleinement en toute illégalité. La juridiction d’appel n’ayant pu statuer que deux ans après leur entrée en vigueur et faute pour le tribunal administratif d’Orléans d’avoir fait droit aux référés suspension qui avaient été introduits.
Ces deux arrêts de la CAA de Nantes présentent un double intérêt.
Tout d’abord, et répondant au moyen soulevé par la ville de Tours selon lequel la LDH, association nationale, n’aurait pas intérêt à contester une décision purement locale, la juridiction d’appel rejette ce moyen en reprenant l’important arrêt rendu par le Conseil d’Etat le 4 novembre 2015 « Association Ligue des droits de l’Homme » selon lequel une association ayant un ressort national a intérêt à agir à l’encontre d’une décision ayant un champ d’application local, dès lors que cette « décision soulève, en raison de ses implications, notamment dans le domaine des libertés publiques, des questions qui, par leur nature et leur objet, excèdent les seules circonstances locales ».
En l’espèce, la cour administrative d’appel juge que la décision contestée était de nature à affecter de façon spécifique la liberté d’aller et de venir de personnes, en particulier celles se trouvant en situation précaire, et que cette situation était susceptible d’être rencontrée dans d’autres communes pour en déduire que l’arrêté contesté avait une portée excédant son seul objet local.
Cette solution ne pourra qu’être saluée s’agissant de décisions visant des personnes par hypothèse en situation de précarité, n’ayant bien souvent pas accès au droit pour engager un quelconque recours. De même si des associations locales peuvent être présentes, leur objet statutaire ne leur permet pas toujours de pouvoir utilement engager un contentieux sur ce terrain.
Sur le fond, la cour administrative d’appel répond favorablement au moyen soulevé par la LDH selon lequel les pièces censées justifier le trouble à l’ordre public lié aux divers comportements prohibés, ne font en réalité que démontrer l’absence totale de nécessité de prise de l’arrêté contesté. La Cour, après avoir examiné les pièces du dossier, relève en effet que pour justifier sa décision prise en 2013, le maire de la commune de Tours a produit des extraits de main-courante de la police municipale relatant, pour le premier de ces arrêtés, l’existence de quelques « incidents » mettant en cause des personnes sans domicile fixe parfois accompagnés de chiens sans toutefois que les services de police n’aient mentionné de violences effectives à l’égard des personnes ni de troubles significatifs pour l’ordre public justifiant la nécessité de l’arrêté contesté pendant la période des fêtes de fin d’année. Pour le second arrêté, la Cour retient que la majorité des incidents relatés concernait soit la simple présence de personne sans domicile fixe, soit des comportements perturbateurs impliquant essentiellement des personnes non concernées par les comportements prohibés par l’arrêté contesté.
Plusieurs critères conditionnent la légalité de tels arrêtés visant les populations en situation de précarité. Ainsi et notamment parmi les conditions les plus contrôlées par le juge administratif, celles relative à la nécessité de la mesure et au caractère proportionné de l’interdiction par rapport à l’objectif de protection de l’ordre public invoqué.
Ces arrêts se penchent de fait sur la seule condition relative à la nécessité de la mesure contestée, rappelant aux maires l’état du droit en matière de police administrative, spécifiquement quant au principe de libre utilisation du domaine public ou encore quant à la liberté d’aller et venir. S’il demeure possible pour un maire de prendre légalement ce type d’arrêté sur le fondement de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales selon lequel la police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques, c’est à la condition que le trouble à l’ordre public lié à l’exercice des comportements interdits par le maire existe réellement et qu’il se caractérise par des comportements jugés suffisamment graves tant qualitativement que quantitativement. La menace pour l’ordre public doit présenter un certain degré de gravité depuis le célèbre arrêt Benjamin CE 19 mai 1933 – Benjamin – Rec. Lebon p. 541) et le maire ne saurait se contenter d’incidents isolés pour justifier sa mesure (notamment CAA Douai 13 nov. 2008 n°08DA00756 LDH c/ Commune de Boulogne-sur-Mer ou encore TA Dijon 9 juillet 2015 LDH c/ Maire de Chalon-sur-Saône n°1402427).
La mendicité qui n’est plus un délit depuis l’entrée en vigueur du nouveau Code pénal en 1994 est toutefois toujours dans le collimateur des autorités locales qui cherchent par tous moyens à l’éradiquer au moins des centres villes, en ayant recours à leur pouvoir de police administrative, cédant bien souvent à la pression des commerçants ou autres habitants simplement gênés par la présence de personnes en situation de précarité. Est désormais fréquemment visé non seulement l’exercice de la mendicité mais beaucoup plus globalement la présence des précaires ou autres groupes dits de marginaux que l’autorité municipale entendrait ainsi bannir de sa ville comme le vagabond pouvait l’être jadis. Comme le relevait déjà Isabelle Michallet en 2001 à propos du SDF : « exclu de certains lieux publics comme il l’est déjà de la sphère sociale, sa condition conduit alors à se demander s’il ne serait pas finalement chassé de ses droits » (Isabelle Michallet, AJDA 2001 p. 320). Et de fait, les personnes sans domicile fixe font du domaine public un lieu de ressources, elles y dorment, y font la manche, vendent des journaux etc. Le domaine public devient ainsi un lieu de vie par défaut, cadre unique des activités sociales et privées des plus démunis. Il sera encore retenu qu’il est admis depuis longtemps que la voie publique, telle une rue ou une place, ne saurait être réduite à sa seule destination de voie de circulation, comme l’avait déjà d’ailleurs énoncé en 1984 le commissaire du gouvernement à propos de l’activité de photographe-filmeur ou il relevait que « la rue n’est pas seulement une voie de circulation, elle est aussi le « siège d’une vie sociale, l’un des lieux d’exercice de certaines libertés » (Concl. Olivier Dutheillet de Lamothe sur CE Sect. 4 mai 1984, Préfet de police c/ M. Guez, AJDA 1984, p.394).
Et comme tous les usagers du domaine public, les SDF et autres personnes en situation de précarité disposent de la possibilité de l’utiliser librement. Elles peuvent alors naturellement mendier quand bien même cette activité s’exercerait sur un lieu fixe ou même demeurer assises ou allongées sur une partie du domaine public dès lors que la liberté de circulation sur la voie publique inclut la liberté d’y stationner.
Parallèlement, l’exercice de la mendicité est également considéré comme une composante de la liberté d’utiliser le domaine public : « le droit des usagers de la voie publique souhaitant l’utiliser pour solliciter la charité des passants se rattache à la liberté d’utilisation du domaine public » (Concl. JY Madec, TA PA, 22 novembre 1995, RFDA, mars-avril 1996, p.371).
Il faut encore rappeler que l’article 1erde la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions fixe comme objectif de garantir l’accès effectif de tous aux droits fondamentaux.
Mais il demeure que si certaines activités des personnes en situation sur de précarité sur le domaine public sont légales, ce n’est qu’à la condition qu’elles ne constituent pas un risque de trouble pour l’ordre public. Aussi et à ce titre, la jurisprudence n’est pas homogène et révèle des solutions contrastées. Certaines juridictions ont ainsi pu considérer que certaines formes de mendicité ou d’occupation du domaine public étaient bien susceptibles de porter atteinte à la sécurité, la commodité ou encore la tranquillité nécessaires aux usagers des voies publiques en période d’afflux touristique (CAA Marseille 9 décembre 1999, Commune de Prades). Sauf circonstances locales particulières, une telle approche semble critiquable. Parmi la multitude d’arrêtés « anti-précaires » qui rejaillissent bien souvent en période estivale, rares sont ceux pour lesquels un réel risque d’atteinte à l’ordre public serait en effet constitué, en dehors d’autres comportements tels la mendicité agressive, l’état d’ivresse manifeste ou encore le tapage diurne ou nocturne, comportements déjà réprimés par le code de la santé publique ou le code pénal.
Un des intérêts des arrêts rendus par la CAA de Nantes est précisément d’illustrer l’exercice du contrôle maximum du juge en matière de police administrative en se livrant à un examen sur pièces de la réalité des faits mentionnés par le maire à l’origine de son arrêté et de la nécessité pour ce dernier d’émettre les interdictions censées les prévenir.
Gageons que si un tel contrôle était mené sur chaque arrêté de ce type, peu d’entre eux auraient survécu à l’examen du juge administratif, lequel est alors amené à assurer le rôle de gardien des libertés individuelles des plus démunis.
